合同纠纷民事一审判决书

双福公司向本院提出诉讼请求：1、盛桥镇政府支付所欠双福公司土地复垦费3369380元,并自起诉之日起按一年期贷款市场报价利率标准支付欠款利息。2、本案诉讼费由盛桥镇政府承担。事实与理由:坐落于庐江县盛桥镇七里村一宗面积约81.882亩的国有土地是双福公司依法取得。2008年11月7日,庐江县人民政府向双福公司颁发了庐国用（2008）第10008、10009号国有土地使用权证。土地使用权证载明,双福公司是该宗国有土地使用权人，地类用途为工业用地，使用权类型为出让，终止日期为2058年9月11日。双福公司在该土地上投资开办了七里轮窑厂。轮窑厂拥有工业用房五幢，建筑面积为1004.76平方米，庐江县房屋产权产籍交易中心于2007年3月6日向双福公司颁发了房地权庐字第××号房地产权证。

2013年4月15日，双福公司与盛桥镇政府签订一份《土地复垦协议书》。双方约定，盛桥镇政府将双福公司所属的七里轮窑厂申报了增减挂项目予以复垦，复垦后可新增耕地81.882亩；鉴于七里轮窑厂的土地属国有出让土地，盛桥镇政府将协调同等数量的土地指标用于双福公司开发建设等。同日，原、被告及庐江福祥房地产开发公司（下称“福祥公司”）经过协商，达成一份《七里轮窑厂土地复垦补充协议》。协议规定七里轮窑厂复垦验收后，盛桥镇政府负责协调同等数量即81.882亩土地指标用于福祥公司开发建设；盛桥镇政府按9万元/亩的标准收取福祥公司土地指标调剂费用，该费用计入福祥公司土地出让成本；双福公司同意将七里轮窑厂复垦、被告调剂的土地指标给福祥公司使用，福祥公司支付9万元/亩的费用给双福公司。

前述协议签订以后，双福公司在协议规定的期限内将七里轮窑厂1000余平方米的房屋予以拆除，对厂区范围内的土地进行了复垦，并于2013年通过了复垦验收。之后，双福公司将该宗土地交付盛桥镇政府。可是，盛桥镇政府违反协议规定，未能协调同等数量的土地指标给福祥公司开发建设，福祥公司也即不能根据协议约定支付双福公司费用。鉴于此，双福公司多次与盛桥镇政府联系,要求盛桥镇政府按照协议规定支付土地复垦费,而盛桥镇政府仅分两次支付双福公司400万元。对于剩余的3369380元（81.882亩×9万元/亩-400万元）,则未予支付。经过了解，盛桥镇政府于2015年6月29日作出一份所谓的《会议纪要》,在双福公司不知情的情况下,单方终止了上述2013年4月15日《土地复垦协议书》、《七里轮窑厂土地复垦补充协议》。

2020年9月份，双福公司提起xx诉讼,一、二审法院经过审理,以原、被告之间的前述协议属于平等主体之间的协议、不属于行政协议为由,裁定驳回双福公司的起诉。为此,双福公司现依法具状起诉，请求人民法院判决支持前列诉讼请求。

盛桥镇政府辩称，1、根据协议的权利义务关系，双福公司无权向盛桥镇政府主张权利，故本案双福公司的诉讼主体错误。

2013年4月15日盛桥镇政府、双福公司与福祥公司三方签订《土地复垦协议书》及《七里轮窑厂土地复垦补充协议》，该协议的权利义务涉及到三方。根据协议的内容盛桥镇政府（甲方）的义务仅仅是一项，即负责协调同等数量（81.882亩）的土地指标用于福祥公司的开发建设，因此只有福祥公司有权利向盛桥镇政府主张盛桥镇政府没有履行合同义务的权利。合同的内容中没有一个条款涉及到盛桥镇政府要向双福公司履行义务，由于合同内容盛桥镇政府对双福公司不负有任何义务，双福公司无权根据合同向盛桥镇政府提出支付复垦费的要求。

2、盛桥镇政府与双福公司三方签订的《土地复垦协议书》及《七里轮窑厂土地复垦补充协议》内容里需要支付9万元/亩的费用给双福公司的是福祥公司，并不是盛桥镇政府。合同中没有直接约定盛桥镇政府支付复垦费，双福公司以盛桥镇政府没有履行合同义务，只能主张继续履行或赔偿损失。

3、复垦费的支付盛桥镇政府已经根据县政府文件5万元/亩的标准支付给了双福公司。在三方签订的协议中关于复垦费的标准并未约定，盛桥镇政府据庐江县人民政府庐政[2012]118号文件第10页“5.资金使用（1）增减挂钩和工矿废弃地每亩投入资金标准窑厂每亩5万元”的标准支付给双福公司是有明确依据的。同时根据《土地复垦条例》第五条规定：县级以上人民政府国土资源部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县政府规定了各种土地的复垦费用标准，盛桥镇政府按照该标准支付完全是合法合理。

4、三方协议中盛桥镇政府的义务负责协调同等数量的土地指标给福祥公司，并不是要求盛桥镇政府必须协调好土地指标。

在盛桥镇政府与双福公司签订的两份协议中，关于81.882亩建设用地土地指标盛桥镇政府是没有决定权的。协议中也提到了盛桥镇政府负责协调，事实上盛桥镇政府也是进行协调过，说明盛桥镇政府也尽了义务。由于建设用地的审批是县级以上人民政府，盛桥镇政府无权直接决定土地指标给谁，这在签订协议时三方是知道的，因此协议中盛桥镇政府规定只负责协调。既然协调就有成功和不成功的结果，协议也没有约定协调不成功怎样处理。

综上所述，双福公司的起诉盛桥镇政府要求给付土地复垦费没有事实和法律依据。恳请法院查明事实，依法驳回双福公司诉讼请求。

为证明自己的主张，双福公司提交证据：1、双福公司营业执照复印件1份，证明双福公司身份状况及诉讼主体资格。

2、2008年11月7日庐国用（2008）第10008号、第10009号国有土地使用证各1份，证明（1）双福公司是通过出让方式取得这两宗国有工业用地使用权。（2）两宗国有土地面积分别为1714平方米、50898平方米。（3）土地使用权年限为五十年,终止日期为2058年9月11日。2013年，涉案土地进行复垦时,剩余使用年限还有四十多年。

3、2007年3月6日房地权庐字第××号房地产权证复印件1份，证明在涉案复垦土地上,当时双福公司建有砖木结构的工业用房五幢,建筑面积为1004.76平方米。

4、2013年4月15日,原、被告签订的《土地复垦协议书》、《七里轮窑厂土地复垦补充协议》各1份，证明:（1）盛桥镇政府将双福公司七里轮窑厂申报了增减挂项目。（2）复垦后可新增耕地81.882亩。（3）鉴于七里轮窑厂的土地是国有出让土地,而且土地上建造了1000多平方米的房屋，双方约定的拆迁复垦补偿方式为盛桥镇政府承诺协调同等数量的土地指标用于双福公司的开发建设。这里既包括了土地复垦费，也包含了拆迁补偿费以及剩余年限的国有土地使用费。（4）福祥公司与双福公司系关联企业,两者的大股东均为徐道福。补充协议规定,七里轮窑厂复垦验收后,盛桥镇政府负责协调同等数量即81.882亩土地用于福祥公司开发建设。需要强调的是,盛桥镇政府的态度十分明确,是负责办理,非常恳定,而不仅仅是一般的协调,否则的话双福公司是不会无条件答应土地复垦的。（5）补充协议规定,福祥公司取得盛桥镇政府调剂的土地指标,然后支付给双福公司9万元/亩的费用。由此可见,双福公司在土地复垦后可获得9万元/亩的费用,因为盛桥镇政府承诺将土地指标调剂给福祥公司,故福样公司同意由其支付该款。福祥公司未获得土地指标,因为盛桥镇政府未完成承诺内容,福祥公司当然无义务支付此费用。而双福公司仍然具有获取约定的9万元/亩补偿费用的权利,该款理应由盛桥镇政府支付。（6）结合盛桥镇政府所举证据,县政府当时给盛桥镇政府等乡镇政府下达了土地复垦指标,盛桥镇政府完成任务,可获得补偿及奖励;反之则要被处罚。特别是未完成复垦任务的,原则上不安排用地指标。确因公益性事业、工业项目需安排指标的,镇政府必须按18万元/亩购买。双福公司将自已通过有偿出让方式取得的、剩余年限尚有四十多年国有土地进行复垦,其目的是为了使关联企业福祥公司取得用地指标,同时双福公司也可获得一定金额的经济补偿;盛桥镇政府之所以与双福公司及福祥公司签订合同,主要是为了完成上级下达的指标任务,避免在经济上遭受处罚,同时也可获取政绩。

5、2011年3月28日盛政[2011]40号文件1份，证明:（1）涉案土地复垦问题,盛桥镇政府在双方签订合同前两年即以文件方式向县政府请示。（2）盛桥镇政府在文件中请示要求在双福公司复垦七里窑厂国有出让土地后,以建设用地增减挂钩方式,使双福公司获得相同面积的国有土地使用指标,文件尾部是请县政府示复。按说县政府应有一个批复,但该批复盛桥镇政府至今未出示。如果批复不同意盛桥镇政府请示内容,在此后原/被告签订相关协议时,盛桥镇政府应明确告知双福公司,双福公司可据此决定是否进行土地复垦。如果县政府批复同意,县政府应不会无故反悔的。（3）该请示涉及的是盛桥镇政府2011年增减挂项目用地指标,而本案合同签订、土地复垦的时间均实际发生于2013年。

6、2015年6月29日,中共盛桥镇委员会会议记录、会议纪要各1份，证明（1）盛桥镇政府认可涉案土地复垦费应由盛桥镇政府支付。（2）盛桥镇政府单方决定解除原、被告2013年4月15日协议及补充协议,同意双福公司领取土地复垦费400万元。但并未确定土地复垦费就是400万元,尤其是盛桥镇政府直到2019年3月份之前并未将会议记录、纪要内容通知双福公司,更未征得双福公司同意。

（3）双福公司及福祥公司因盛桥镇政府未按约定数额支付土地复垦费等问题向县政府提出信访,盛桥镇政府为此于2019年3月19日向县政府提交一份书面汇报。双福公司直到那时候才知道盛桥镇政府单方毁约等情况。

7、2015年6月29日领条1份，证明:（1）截止2015年6月29日,盛桥镇政府只支付双福公司土地复垦费400万元。（2）此领条是双福公司出具给盛桥镇政府,双福公司出具时该领条上没有盛桥镇政府负责人批注的内容，是后来双福公司从镇政府档案室复印材料时才知道，至于盛桥镇政府当时负责人在条子上批注的内容,双福公司则不清楚。

8、盛桥镇政府2019年3月19日向庐江县人民政府提交的情况汇报1份，证明:（1）对于其中部分内容双福公司则是在2019年3月19日才知晓。但对于这份汇报材料文本,双福公司是直到2020年8月12日才在镇政府拿到。（2）汇报材料所述原被告在协议中未约定复垦费标准以及复垦费应由福祥公司支付给原告，均不是事实。

9、2019年3月27日双福公司与福祥公司向盛桥镇政府提交的书面意见1份，证明双福公司就盛桥镇政府前述向县政府汇报材料提出异议,认为盛桥镇政府是单方作出会议录，是在未通知两个企业情况下解除协议。同时认为福祥公司未获得用地指标,盛桥镇政府应支付给双福公司土地复垦费。

10、2006年10月20日转让协议1份,盛桥镇政府收据2张、土地出让金收据及办证税费票据各1组，证明:（1）双福公司是通过与盛桥镇政府签订转让协议方式取得涉案轮窑厂土地使用权及房屋所有权,当时双福公司支付给盛桥镇政府转让价款60万元。（2）为办理房产证及国有出让土地使用权证书,双福公司支付土地出让金及相关税费计612402.28元。双福公司是通过有偿的方式取得涉案轮窑厂土地使用权及房屋所有权。上述两项费用合计1212402.28元。

11、双福公司为涉案土地复垦支付费用凭证1组，证明因本案土地复垦,双福公司支付各项费用合计1812070元。

12、2016年7月4日证明1份，证明：（1）2016年7月份,双福公司准备用包括本案土地在内的三幅土地抵押,从庐江农行贷款800万元。盛桥镇政府出具书面证明，同意设置抵押。之后,双福公司通过抵押方式在农行贷款800万元。目前,该抵押尚未解除。土地使用权证目前保存在双福公司处。（2）按说涉案土地已经复垦,国有土地使用证应予注销,盛桥镇政府应不会同意双福公司以此设置抵押从银行贷款。盛桥镇政府之所以同意,是因为其应支付双福公司的土地复垦费未支付到位,而双福公司又需要资金。它可以从一个侧面反映,原、被告之间土地复垦费支付问题没有最终解决,盛桥镇政府在2019年3月份之前不曾明确否定差欠双福公司复垦费。

13、庐江县人民法院（2020）皖0124行初47号行政裁定书1份、合肥市中级人民法院（2021）皖01行终266号行政裁定书1份，证明在庐江县人民法院审理该案件的过程中盛桥镇政府向双福公司提供了部分证据。盛桥镇政府证明自己已经尽了协调义务，是盛桥镇（2011）40号文件、庐政（2012）118文件，至于盛桥镇政府今天提供的证据3中的盛桥镇关于七里窑厂复垦情况的报告没有提供，双福公司提供的证据能够证明盛桥镇政府所讲的协调只是停留在盛桥镇（2011）40号文件，除此之外没有进行过任何工作。

盛桥镇政府质证意见：1、对证据1的“三性”不持异议。

2、对证据2、3的真实性没有异议，但是说明一点：土地证、房产证已经被注销，该土地的性质已经变更为农业用地。

3、对证据4的真实性没有异议，该协议签订的是三方当事人，不是原、被告双方，需要支付双福公司每亩9万元的是福祥公司，并不是盛桥镇政府。协议里盛桥镇政府的义务是协调同等数量的土地指标，盛桥镇政府的义务只有协调，没有决定权。

4、对证据5的40号文件的真实性没有异议。盛桥镇政府不仅在2011年要求县政府将土地指标安排在盛桥镇。从2012年到2014年年底期间，盛桥镇政府多次到土地局要求将县政府将土地指标安排在盛桥镇。

5、对证据6的真实性没有异议。当时讲终止履行合同的原因是2014年合肥市政府下发了（2014）31号文件，规定环巢湖乡镇限制房地产开发项目建设。所以福祥公司进行房地产开发是违法的，所以就终止履行。

6、对证据7的真实性没有异议。需要说明的是，盛桥镇政府将有该领导批注的收据是交给镇政府的出纳才能领到款，出纳不可能在没有领导签字的情况下对双福公司付款。因此，土地复垦费的领取，双福公司当时是没有任何意见的。

7、对证据8的真实性没有异议。盛桥镇政府当时也对双福公司进行了答复。

8、对证据9的真实性没有异议。盛桥镇政府不认可双福公司提交的书面意见。

9、对第10、11组证据，该组证据没有原件，也与本案没有关联。

10、对证据12，该组证据没有原件，也与本案没有关联。

11、对证据13的“三性”没有异议，不能达到双福公司的证明目的，仅能证明本案属于民事纠纷。

盛桥镇政府提交下列证据：1、盛桥镇关于七里窑厂复垦情况的报告1份，证明双福公司复垦的项目在2014年底经省国土资源厅验收合格，盛桥镇政府多次到原国土局要求将新区用地指标全部安排在盛桥镇。2015年庐江县政府决定将该批次建新区用地指标安排在庐城镇，郭河镇。在合同签订后近两年的时间盛桥镇政府都在尽协调义务，说明盛桥镇政府已经尽了合同义务。

2、庐政[2012]118号文件1份，证明该文件第10页载明增减挂钩和工矿废弃地每亩投入资金标准窑厂每亩5万元。双方在签订合同之前是知晓这份文件的。

3、省国土资源厅皖国土资函[2014]1957号，证明2014年12月5日双福公司复垦的项目验收合格。盛桥镇政府一直协调，在协调后2015年庐江县政府决定将该批次建新区用地指标安排在庐城镇，郭河镇，盛桥镇政府尽了协调义务。

4、合政[2014]31号文件，证明该文件第4页的倒数第六行，2014年4月以后合肥市政府文件通知用地指标不得用于房地产开发。说明双福公司和盛桥镇政府、福祥公司签订的协议是没有办法履行的，不允许福祥公司在盛桥镇进行房地产项目开发，这是当初签订协议时预料不到的，所以在2015年盛桥镇政府会议录决定终止原、被告之间的协议履行。

双福公司对盛桥镇政府提交的证据的质证意见：1、对于证据1的真实性有异议。因为就土地复垦费用问题，双福公司曾经起诉过盛桥镇政府，在那一起案件中，盛桥镇政府就其做过协调工作，提供了相应的证据，证据中没有这份报告。当时，盛桥镇政府提交的证据只有盛桥镇政府2011年的一份请示以及庐江县人民政府2012年一份文件。除以以外没有其他证据。盛桥镇政府今天当庭提交的证据也只是为证明盛桥镇政府所谓的尽了协调义务，无证据支撑而所做的一种补救。特别是盛桥镇政府作为镇一级人民政府与国土局进行工作上的交流和沟通，肯定会有相关的文字材料，而不可能仅仅是空口白话。盛桥镇政府所称的盛桥镇政府多次去县政府要求安排土地指标，没有证据支撑。同时没有负责人员或者是经办人员在报告上签名确认。所以盛桥镇政府根据这份证据想要达到其已经尽了协调义务，实际是达不到的。

2、对证据2庐政（2012）118号文件，对该证据真实性无异议，但不能达到盛桥镇政府证明目的。这份文件针对的是2012年土地整治工作,本案协议签订、土地复垦均发生于2013年。按这份文件规定,县政府将土地复垦指标分解下达到各镇,完成任务的乡镇及负责人等可获得奖励,反之则要受到处罚。尤其是规定未完成复垦任务的镇,原则上不安排用地指标,确需安排的,镇政府必须按18万元/亩购买。因此,双福公司将其享有国有土地使用权的土地复垦,客观上是帮助盛桥镇政府完成上级下达的指标。正因为如此,盛桥镇政府才与双福公司签订协议,愿意履行相关义务。文件所述复垦每亩投入资金标准,不是土地复垦费补偿标准,两者不能等同。特别是,双福公司做出牺牲,将自有的、剩余年限还有四十多年的国有土地进行复垦,目的是获取用地指标,也帮助盛桥镇政府完成上级下达的任务。因此即使县政府确定的补偿标准为5万元/亩,盛桥镇政府也须按承诺的9万元/亩支付,否则双福公司当时不会与被告签订协议进行土地复垦的。据了解，2013年前后庐江县政府对于土地复垦支付给乡镇政府的土地复垦费用为20万元/亩。补助标准及拨款凭证应保管于盛桥镇政府处,双福公司请求法院责成盛桥镇政府予以提供,盛桥镇政府如不提供,应视为双福公司主张成立。

3、对证据3省国土厅（2014）1957号函，对其真实性无意见。此份证据证实,双福公司复垦土地于2013年进行了实地验收,之后通过了验收。该证据还证实,2012年庐江县第一批次与第四批次均独立存在,双福公司复垦的土地通过了验收,并归还了同等数量的用地指标,双福公司的行为创造了巨大的价值。

4、对证据4，盛桥镇政府要提供原件，双福公司也不认可盛桥镇政府的证明目的。这份文件的第四页规定限制环巢湖房地产开发项目，我们提请法庭提醒盛桥镇政府注意，这上面是限定而不是禁止。盛桥镇政府所谓的福祥公司不得在盛桥镇从事房地产开发的依据是什么。同时，双福公司的法定代表人居住于盛桥镇，他对于2014年以后，在盛桥镇的街道上是否存在房地产开发最清楚，盛桥镇政府也应该最明白。难道说盛桥镇在2014年以后就没有房地产开发吗？我们还注意到盛桥镇政府根据这份证据，想要证明他们于2015年所做的会议纪要是有原因的，原、被告因为土地复垦费曾经发生过诉讼，在那个案件的一、二审诉讼中，盛桥镇政府没有举证过这份文件，也没有讲过这方面的意见。

对以上证据，本院经审查认定如下：一、对双福公司提交的证据。对证据1-9、证据13，盛桥镇政府对其真实性无异议，本院予以确认其真实性。对证据10，双福公司未提交证据原件，该组证据与本案无直接的关联性，但案涉被复垦的土地系国有出让工业用地，双福公司是土地使用权人，该土地上建造的工业用房的产权人是双福公司，通过双福公司举证的证据2、3中能够反映。证据11、12，所证明的事实已经生效的本院（2020）皖0124行初47号行政裁定和合肥市中级人民法院（2020）皖01行终266号行政裁定审理确定，本院予以确认。二、对盛桥镇政府提交的证据。对证据1，系盛桥镇政府于2021年7月23日向庐江县自然资源和规划局提交的报告，经庐江县自然资源和规划局盖章确认，反映出盛桥镇政府向庐江县自然资源和规划局提出过将建新区用地指标安排在盛桥镇的要求。对证据3的真实性，本院予以确认。通过该证据反映，案涉土地复垦已经过验收。对证据2、4，是政府规范性文件，本案系民事争议，当事人之间的权利和义务，应依照民法法律规范来确定。

本院认定案件事实如下：盛桥镇政府将双福公司的七里轮窑厂等两个项目区申报作为庐江县2012年第四批次城乡建设用地增减挂钩项目，2013年4月15日，甲方盛桥镇政府与乙方双福公司签订《土地复垦协议书》，就拆旧区拆迁复垦事宜达成协议，协议约定：拆旧区七里轮窑厂，复垦后可新增耕地81.882亩；鉴于七里轮窑厂的土地属国有出让土地，甲方将协调同等数量的土地指标用乙方开发建设。同日，根据上述协议书，盛桥镇政府作为甲方与双福公司作为乙方、福祥公司作为丙方共同签订《七里轮窑厂土地复垦补充协议》，约定，七里轮窑厂复垦验收后，甲方负责协调同等数量（81.882亩）的土地指标用于丙方开发建设；甲方按9万元每亩的标准收取丙方土地指标调剂费用，该费用计入丙方土地出让成本；乙方同意将七里轮窑厂复垦甲方调剂的指标给丙方使用，丙方支付9万元/亩的费用给乙方。协议签订后，双福公司依约对进行了拆迁、复垦，交付土地给盛桥镇政府。七里轮窑厂项目区复垦新增耕地面积81.528亩，该项目2014年底通过省国土资源厅验收。期间盛桥镇政府多次到庐江县自然资源和规划局协调，要求将建新区用地指标安排在盛桥镇，但经庐江县人民政府研究决定，该批次建新区用地指标安排在他镇，未将复垦用地指标给予盛桥镇人民政府，福祥公司未能取得同等数量的建设用地，也没有支付给双福公司相应的费用。2015年6月29日，经盛桥镇党委会议研究决定，单方终止了上述于2013年4月15日签订的两份协议，同意双福公司领取200万元土地复垦费，并将2014年10月20日双福公司在该政府借的200万元借条转为收据。盛桥镇政府实际上已支付双福公司400万元土地复垦费。

另查明，案涉土地使用权系双福公司通过转让方式取得，2008年11月7日，庐江县人民政府向双福公司颁发了庐国用（2008）第10008、10009号国有土地使用权证（使用权面积1714平方米、50898平方米）。土地使用权为工业出让用地，终止日期为2058年9月11日。双福公司在该土地上投资开办了七里轮窑厂。轮窑厂拥有工业用房五幢，建筑面积为1004.76平方米，庐江县房屋产权产籍交易中心于2007年3月6日向双福公司颁发了房地权庐字第××号房地产权证。

双福公司为七里轮窑厂拆迁、土地复垦，共用去复垦费1812070元。2016年7月，经盛桥镇政府出具证明，双福公司将已经复垦的国有土地使用权证书及七里轮窑厂的房产证，在庐江农业支行办理了800万元的抵押贷款。

本院认为，根据2013年4月15日签订的两份协议的约定，是双福公司将七里轮窑厂拆迁复垦，盛桥镇政府负责协调同等数量的土地指标给福祥公司房地产开发建设，可以看出双福公司的复垦并不是无条件的，盛桥镇政府“负责协调”的义务，是要使得福祥公司取得同等数量的土地指标用于开发建设。如果，在双福公司将七里轮窑厂拆迁复垦的情况下，盛桥镇政府仅仅是协调而不论协调的结果，将造成签订案涉民事协议的平等主体之间权利义务严重失衡，有违民事协议的平等、公平属性。但根据我国法律规定，建设单位使用土地进行房地产开发建设，必须依法申请使用国有土地，土地出让方是县级以上地方人民政府，还要报经有批准权的人民政府批准等，显然本案协议的订立，并不符合法律规定的主体条件及程序，在此情况下，原、被告双方以及与福祥公司之间签订协议约定由盛桥镇政府协调，使得双福公司或者福祥公司取得土地指标用于开发建设，违反法律法规的强制性规定，应属无效。

无效的合同自始没有法律约束力。我国合同法第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。根据审理查明，双福公司将七里轮窑厂拆迁复垦后，交付土地给盛桥镇政府，并通过有关部门验收，发生的拆迁复垦费用是双福公司支付，故对于双福公司，其不仅支付了拆迁复垦费用，还丧失了建筑面积为1004.76平方米的五幢工业用房以及面积合计52612平方米的国有出让工业土地使用权，盛桥镇政府基于以上两份协议实际上取得了双福公司支付和丧失的财产。因该财产已不能返还，盛桥镇政府应当折价补偿。福祥公司没有取得任何财产，没有获得任何利益，不应承担民事责任。

对于双福公司支付的拆迁复垦费用虽可以确定，但对其所有的七里轮窑厂工业用房和土地使用权的价值现已无法计算。《七里轮窑厂土地复垦补充协议》约定，福祥公司取得土地指标用于开发建设，向盛桥镇政府按9万元每亩的标准支付土地指标调剂费用，该费用计入福祥公司土地出让成本，以及福祥公司支付9万元/亩的费用给双福公司，反映出双福公司将收到9万元/亩的费用，故双福公司的财产损失可以按照复垦面积9万元/亩来计算。

庐政[2012]118号文件第5.（1）规定的窑厂类增加挂钩和工矿废弃地复垦每亩投入资金5万元的标准，是不是适用于本案双福公司七里轮窑厂在取得国有出让工业土地使用权以及房屋产权登记的情形，并不能证实，且案涉协议是民事协议，当事人之间的权利义务应当根据法律规定和合同约定来确定。另，盛桥镇政府单方面决定终止协议，以及双福公司虽然接受了盛桥镇政府400万元，并不表明双福公司同意放弃剩余损失主张。

协议约定的复垦后可新增耕地81.882亩，但经庐江县自然资源和规划局确认，七里轮窑厂项目区复垦新增耕地面积81.528亩，故双福公司的损失为7337520元（81.528米×9万元/亩），盛桥镇政府已付400万元，剩余未付3337520元。

案涉协议系无效协议，盛桥镇政府的义务是折价补偿，而双福公司主张的欠款利息系有效合同的违约责任，故本院对其该主张，不予支持。

依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十三条、第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修订）第十一条、第十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第二款之规定，判决如下：

一、被告庐江县盛桥镇人民政府于本判决生效之日起三十日内补偿原告安徽双福粮油工贸集团有限公司损失3337520元；

二、驳回原告安徽双福粮油工贸集团有限公司的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费33755元，由原告安徽双福粮油工贸集团有限公司负担255元、被告庐江县盛桥镇人民政府负担33500元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。