建设工程施工合同纠纷民事二审判决书

交投公司上诉请求：一、撤销原判，并改判驳回被上诉人对上诉人的原审全部诉讼请求或者将本案发回重审。二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、本案中，上诉人交投公司根据合同约定，委托监理公司或者上诉人自己，对东任公司主张7处违约行为共计17000元违约金，事实清楚，证据确凿，有理有据。首先，《永定区陈东（G235线）大水坝至岩太公路工程施工单位违约处罚通知单》中，发包人即上诉人在工程进度款中根据被上诉人在施工过程中违约而做出的扣除7项共计17000元的行为，是民事主体之间主张违约金的行为，不是行政行为，更加不是行政处罚行为，原审法院从定性上就是错误的。而17000元违约金是上诉人依据双方确认的行为准则以及合同约定，主张的违约金。其次，案涉7份《施工单位违约处罚通知单》记录记载的被上诉人东任公司在施工过程中出现质量、安全等违约行为，事实清楚，证据确凿。本案建设工程自2018年9月8日开工至2019年9月28日（第二个农民丰收节）完工举行通车仪式。案涉17000元违约金额是自2018年11月15日至2019年7月19日共计7处违约行为累计相加确认的。在施工过程中，由行业主管监督机构永定区交通运输局公路质量监督站一月一督查、专业监理工程师、总监理工程师、总监办、业主（发包方）代表、技术负责人等各方在现场进行施工检查的时候，共同确认的被上诉人在施工过程中违约。根据违约事实行为，形成了《公路工程整改通知单》进行整改，发包人比照检查情况，根据合同约定的具体事项，或自己或委托总监办出具《施工单位违约处罚通知单》，施工单位东任公司签收确认的一个过程。由此可见，7处违约事实有现场照片、有所有参与建设、施工、监督等方面的共同确认，最后还有违约金计算的方式，《施工单位违约处罚通知单》是一整套完整的确认违约事实，并附带违约后果作出违约金的工作联系确认单。再次，东任公司自身承认和认可了在施工过程中确实存在前述出现的质量、安全的违约行为，东任公司也都在通知单上签收（其中，2019年3月12日认为违约金额过多而拒签，但是在事后又以《安全检查整改反馈单》的形式承认了前述违约行为）。签收之后，上诉人根据约定在当月的进度款中相应予以扣除违约金额（分别是在2019年1月、4月、8月等），被上诉人并未提出过任何异议，也接受了违约罚款。而且，被上诉人还根据通知单的违约事项，向业主单位和总监办书面回复《永定区陈东大水坝至岩太农村道路工程安全检查整改反馈单》。特别需要注意的是，在施工过程中，鉴于工程进度协调需要，总监办也经常召开工地例会，参加工地例会的单位包括了业主（发包人）、监理、施工方、工程技术负责人等，在例会上总监办会将施工过程中的前述施工单位即被上诉人的违约行为以及制作的《施工单位违约处罚通知单》，通报给所有参会方，包括东任公司，东任公司在会上也明确表示无异，愿意接受违约处罚。由此可见，因为被上诉人在施工过程中不注意施工安全比如施工现场不佩戴安全帽、施工质量工艺严重不符合设计规范等在施工过程中产生严重的安全隐患，在各方共同确认下，东任公司违约事实充分、确凿，发包人根据约定或者委托总监办根据制作成书面的《施工单位违约处罚通知单》事实清楚，证据确凿，且有理有据。二、退一万步来讲，原审法院不但认定为行政行为是错误的，还以“《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》属于规范性文件，自行设定相关处罚权，系无效行为，未构成案涉合同附件，对东任公司没有约束力”否认违约金的认定，更是违背事实和法律的规定，依法应当予以纠正。第一，如前所述，不管《施工单位违约处罚通知单》是何种性质的罚款，但东任公司在各方的共同监督下，接受了该违约处罚，是各方的真实意思表示，现在却在认可并实施了之后的两年之后再提出异议，这是严重的违背诚信信用原则行为，也违反了前述各方当事人的共同意思表示，而且，依法亦属于诉讼时效过期的行为。第二，《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》是合同的组成部分，各方当事人包括本案被上诉人均有实际收取并按照该施行细则进行施工。该实施细则并非上诉人特别针对被上诉人单独设置的文件，是上诉人早在2016年出于廉政工作和现场实际施工的需要设置的一个现场施工标准，以约束现场施工人员和约束现场管理人员，避免相关人员根据合同约定的区间幅度随意加高增加违约金行为的发生而制作给各方当事人共同遵守的文件。所以，项目部进场施工后，上诉人立即根据《合同专用条款》第27条【新增】：“在招标前后及合同期间，省、市、县交通主管部门或发包人等下发并适用于本工程的文件、规定、办法，如内容不违反国家的法律、法规，承包人应无条件执行”的约定，将《龙岩市永定区公路改建工程施工单位违约处罚实施细则》具体分化交由监理单位、施工单位执行，监理单位和施工单位均有签收各自的项目实施细则，并且按照该实施细则予以执行。所以，在2018年9月19日工程第一次工地例会议程上、总监办发出的第一份《工作指令》、总监办在2018年10月1日发出的第一次《监理工程师通知》、发包人工程部在2018年10月8日发出的第一份《工程部整改通知书》上均明确各方应当按照规范施工，否则将按《龙岩市永定区公路改建工程施工单位违约处罚实施细则》予以处罚。因此，总监办在2018年11月15日发出的第一份《施工单位违约处罚通知单》也明确了采用了《龙岩市永定区公路改建工程施工单位违约处罚实施细则》进行规范施工，而被上诉人自始至终均有签收，并未提出异议。而且，特别说明的是：该文件也由被上诉人自行作为证据提交给人民法院，也足以说明被上诉人接受接收材料的真实性。第三，鉴于7份处罚通知单确定的被上诉人在施工过程中出现的施工工艺、质量、安全的违约的客观事实行为。上诉人根据双方签订的施工合同约定，在整个工程施工阶段向被上诉人主张7份违约责任通知单，共计17000元违约金，并从工程款中扣除，有充分的事实依据。《施工单位违约处罚通知单》主要是对被上诉人违约行为的确认，而最终违约金额的多少，是根据双方约定进行定额的，上诉人出具的《施工单位违约处罚通知单》中《违约处罚实施细则》作为一种计算过程，并不影响被上诉人违约事实的存在。根据《通用合同条款》第9.1.1条约定：“发包人应按合同的约定履行安全职责，授权监理人按合同约定的安全工作内容监督、检查承包人安全工作的实施，组织承包人和有关单位进行安全检查”。第22.1.1承包人违约的情形：“第（3）：承包人违反第5.4款（禁止使用合格的材料和工程设备）约定使用了不合格材料或工程设备，工程质量达不到标准要求，又拒绝清除不合格工程；第（4）：承包人未能按合同进度计划及时完成合同约定的工作，已造成或预期造成工期延误；第（9）：监理人和发包人在检查中发现有安全问题或违反安全管理规章制度的情况；第（10）：承包人不按合同约定履行义务的其他情况”。第22.1.2（4）约定：“承包人发生22.2.1向约定违约情况时，无论发包人是否解除合同，发包人均有权要求承包人按照项目专用合同条款的规定支付违约金......”。根据《合同专用条款》第4.8.7：为了规范现场施工管理，承包人应为其管理人员以及现场作业人员统一配置安全帽、工作服、工作牌等，要求工作期间统一着装。第22.1.1（11）目：违反《福建省普通公路施工标准化管理指南》《福建省普通公路建设项目施工单位管理标准化指南》等相关规定。22.1.2.⑨约定：违反22.1.1（11）目，发包人可视情形严重程度要求承包人每处支付人民币500元—3万元的违约金。第22.1.2⑩约定：“…违反合同其它主要条款的，发包人可要求承包人每次、每处或每项支付人民币300元以上10万元以下的违约金，直至终止合同。上述违约金由发包人在通知承包人后，从支付给承包人的任何一期款项中扣除。违约金处理不代表免除承包人按照合同所应承担的相应责任和义务，承包人仍应按时完成违约事项的整改工作，以避免收到再一次或进一步的违约处罚”。综上所述，本案是建设工程施工合同纠纷，案涉违约金额虽然只有17000元，金额虽小，但是事实就是事实，违约行为客观具体存在，且上诉人奖罚分明，有理有据，本案中一审法院的判决实在难于服众，恳请二审法院能够充分调查清楚事实。三、116184元工程款的扣除，被上诉人在履行《永定区陈东（G235线）大水坝至岩太农村道路工程合同协议书》的施工过程中，将清理表土堆放在红线外的耕地上，造成当地农民的损失，这是明显的侵权行为，造成的后果应当由侵权人全额赔偿，一审法院认定该侵权行为与前述合同无关联，且又认定该损失属于征地行为，与侵权行为的因果性无关联，认定事实不清楚，程序不当，适用法律错误。第一，根据施工合同通用条款约定：“由于承包人施工考虑不周或者措施不当等原因而造成的超计划占地或者拆迁等所发生的征用和赔偿费用，应由承包人承担”的约定，本案中，东任公司把清表的土恶意堆放在征地红线外农民的耕地上，是明显的侵权行为，是因为履行合同产生的纠纷，一审法院竟然认为双方签订的施工合同协议书没有关联，明显错误！第二，因为东任公司的侵权行为，导致本案产生的650000元损失，属于合同约定的超计划占地或者拆迁等所发生的征用和赔偿费用，上诉人主张侵权人只承担116184元，是对自身权利的处分，依法应当予以支持。1.一审法院把临时征用行为定性为永久的征地行为，然后还依据所谓的《土地管理法》定义征地行为，是明显的定性错误，适用法律错误。在交通工程建设中，必然会在施工的过程中产生临时征用行为，本案中，由于被上诉人的野蛮施工，引发当地居民堵路，阻扰施工，工程已经无法进行，严重拖延工期。交通设施公路建设是有时间节点和工期硬性要求的，可是东任公司又不出面协调，最后，社会矛盾又压到当地政府、作为国企的发包人和主管部门区交通运输局头上，作为实际施工人也是侵权人躲在一边不出面。迫于维护社会稳定的压力，在陈东乡政府的协调下，各方当事人坐下来协调此事，并且形成了会议纪要。由此可见，本案的征地行为（含毁坏果树等）是名义上的征地，实际上是土地损害赔偿。由于施工方对红线外的土地、果树造成损害，为保证公路建设进展顺利不得已才对所损害的土地给予赔偿。就这么简单的事实，上诉人和陈东乡政府反复在法庭上予以陈述，一审法院还是将涉案的损害赔偿当作是征用土地，导致判决结果的错误。2.陈东乡政府制作的《会议纪要》并不是单方面制作的，国家机关基层组织乡镇人民政府出具的会议纪要，最基本的诚信是存在的，作为机关政府部门，不可能在会议纪要上弄虚作假，而且，被上诉人也认可参会，该《会议纪要》是各方当事人协商一致的合意文件。而且，本案中，上诉人除了提供会议纪要外，还提供了村民实际领取金额的签收单，发放表以及会后聘请专业测绘公司出具的测绘图纸。这些手续工作一步一步稳健的进行，都有东任公司的参与。其中，对交投公司与东任公司各自要承担的红线外4米内、4米外土地赔偿进行了测绘，在测绘过程中，东任公司也多次到现场关注测绘情况，这一事实也能够充分佐证自会议纪要召开后，各方根据会议纪要协商一致的精神作的后续工作。一审法院偏行偏听，以东任公司有参与会议，但是没有答应方案实施为由，全盘否认意思一致达成的会议纪要，况且，假使该费用全部由上诉人独自承担，那么，还需要召开协调会吗？因此，被上诉人的主张违背了客观事实规律，也与事实不符。另外，根据永定县人民政府《关于进一步完善全县征地补偿标准的通知》（永政综〔2011〕210号）精神，陈东乡政府是工程征地拆迁的责任主体单位，对辖区内征地负总责，原审法院的审判逻辑也是错误的。3.原审法院到达了现场调取了案涉工程项目负责人的证言以及到达了现场查看核实，足以证实东任公司为了贪图路途远近以及施工成本，趁着无人看守的情形下，将表土倾倒在红线外的耕地上，后因为当地农民反应过激且强烈，将堆放在红线外一米多高的表土又清运至弃土场的行为，最终导致各方协商一致，对案涉耕地和百香果树进行临时征用和赔偿，并制作出《陈东大水坝至岩太农村道路建设项目土地征收（耕地）补偿发放表》，有事实依据和法律依据。综上所述，侵权行为有证据确凿的因果关联性，而且，上诉人与被上诉人对该侵权行为的发生和后果有明确的合同约定，依法应当由被上诉人承担，一审法院的判决理由和适用的法律明显错误。恳请二审法院依法查明事实真相，支持上诉人全部上诉请求！

东任公司辩称，上诉人上诉请求没有事实和法律依据，完全不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应得到维持。上诉人与答辩人为建设工程施工合同关系，债权债务清楚，上诉人为发包方，答辩人为施工方，答辩人承包案涉道路工程已经验收合格交付使用，工程款也已经双方结算确认。上诉人支付工程款是其应履行的义务，上诉人在支付应付工程款中强行扣除所谓的“征地补偿摊派款”和“违约处罚金”，既是一种侵权行为也是一种违约行为；鉴于双方的合同关系，答辩人主张上诉人承担继续履行支付被扣除的工程款，完全履行合同义务，符合合同约定和法律规定，一审支持答辩人诉讼请求于事实于法有据，判决妥当。案涉工程已经竣工验收合格交付使用，案涉应支付的第七期工程款130万上诉人也同意支付，但是实际支付1183816元，强行扣留了116184元，后又以所谓“违约处罚金”由头再扣除17000应支付工程款。答辩人认为支付工程款是上诉人合同约定及法定义务。因此本案诉争并非工程款数额及工程方面，而是上诉人强行扣除答辩人应得工程款是否合法及符合合同约定问题。显而易见，双方建设工程施工合同依法成立合法有效，对双方有约束力，应完全得到履行，答辩人已全面履行了合同义务交付了案涉工程验收合格，上诉人强行扣除答辩人所谓的“征地补偿摊派款”和“违约处罚金”，为不完全履行合同义务，构成违约，应承担继续履行支付被违法扣除工程款项的义务，并且承担违约金，赔偿损失的民事责任。首先，上诉人虽为有国资背景的企业，但是其与答辩人为施工合同平等民事主体，并没有凌驾于答辩人的权力。其不是行政机关，却要行使行政机关权力，因此其从应付给答辩人的工程款中强行扣除所谓的“征地补偿款摊派”（哪怕是行政机关也无权强制摊派）及“违约处罚金”，为违法行为也是无效行为，上诉人没有行政机关的命，却要行行政机关之事，与法不容。其次，即使本案的施工工程建设用地存在征地纠纷，根据合同约定和法律规定，也应由被告处理不应将答辩人牵扯进去。另外建设用地征地纠纷是政府征地机关与被征地集体经济组织和村民之间的纠纷，为相关主体的行政纠纷。与答辩人无涉，答辩人既不是用地单位也不是建设单位，更不是征地机关，也就是说不是征地行政行为的当事方。相关纠纷不应杂揉进上诉人与答辩人之间支付工程款之间的纠纷，另外案涉的所谓征地不符合国家土地征收征用制度规定，本身也是一种违法征地行政行为，需要另案通过行政程序处理。再次，即使是答辩人在履行合同义务施工过程中造成对集体经济组织和村民耕地的损害，需要承担民事责任；也是集体经济组织和村民与答辩人之间的纠纷，应另行渠道处理，况且不存在该问题也没有证据证明存在该纠纷。最后，上诉人作为用地单位和建设单位，其用地行为、建设行为合法性及与征地机关，集体经济组织和村民的征地纠纷应另行通过行政纠纷处理程序进行处理，而不是通过罗列事实，巧立名目和理由强行从其应支付给答辩人的工程款中扣除所谓的“征地补偿款摊派”和“违约处罚金”。上诉人该行为不仅是违约行为，而且也是一种侵权行为，一审依法纠正上诉人错误，于事实于法律有据，合情合理合法，应予以维持，应驳回上诉人的上诉请求。

陈东乡政府述称，一、本案是建设工程施工合同纠纷，根据合同相对性原理，陈东乡人民政府并非案涉合同当事人，原审案件中东任公司对陈东乡政府的诉请没有事实和法律依据。二、2019年8月27日的会议纪要，是陈东乡政府为了使工程顺利进行，应东任公司与交通公司的共同请求，主持召开的协调会议，目的是解决东任公司弃土造成红线外未征用的土地损害，解决村民索赔问题。在此会议中，交投公司与东任公司经过充分协商达成一致意见：即红线外4米内，多征用的土地由交投公司负责赔偿给村民，红线外4米之外多征用的土地由东任公司负责赔偿，基于双方达成的一致意见，陈东乡政府才形成会议纪要文件，是双方真实意思的表现，且该会议纪要达成事项是处理双方权利和义务性质的，因此具有合同的性质，对双方都具有约束力。陈东乡政府根据会议纪要，核定由东任公司承担的费用为116184元。在东任公司施工过程中，陈东乡政府应东任公司请求召开多次协调会并形成相应会议纪要。东任公司对类似的其他会议纪要均没有意见，但在事情解决后却选择对与其履行义务有关的案涉会议纪要提出异议，不仅没有依据，并有失诚信。三、涉案“征地费用”，实际为东任公司占地费用及因侵占村民财物造成损害进行的赔偿款，只是按照习惯称为“征地款”而已，这与法律上的征地及征地费用完全不同，东任公司故意混淆概念。案涉“征地费用”的承担应按照会议纪要执行。综上，请求中院查明事实，作出正确的判决。

东任公司向一审法院起诉请求：1.判决交投公司支付工程款133,184元。2.判决陈东乡政府对其中的116,184元债务承担连带清偿责任。3.本案的诉讼费用由被告承担。

一审法院认定事实：2018年8月，东任公司（承包方）与交投公司（发包方）签订《永定区陈东（G235）线大水坝至岩太农村道路工程合同协议书》一份，经招投标程序后，交投公司将陈东乡古龙至岩太公路建设工程发包给东任公司施工，路线长5.244Km，签约合同价19,763,250元，工期为365日历天。同时，双方还签订《通用合同条款》一份，约定由于承包人施工考虑不周或措施不当等原因而造成的超计划占地或拆迁等所发生的征用和赔偿费用，应由承包人承担，该项目开工日期为2018年9月8日，至2019年9月28日（第二个农民丰收节日）完工，完工当天举行了通车仪式。至2019年12月28日完成了合同外变更增加的工程量。2020年7月8日，经发包方、承包方、设计和监理单位验收：根据平时施工期间交投公司的检查以及初验整改的情况，认为施工单位的内业资料按有关规定的要求进行收集整改，并进行质量报告评定，达到交给验收的条件。对本次永定区陈东（G235）线至岩太公路工程的质量等级评定为：合格。

东任公司在进入工地施工初期需清理开建路段表面山皮，其中在K2+140-K+240路段清表施工时，因施工便道不畅通及堆土地点尚未指定等因素，东任公司有一小部分清表的表土堆放在已征收土地红线以外古龙村村民已抛荒多年的耕地上，在施工过程中施工条件好转后施工方对红线外堆放的表土已作清理，当地村民认为耕地地表受到破坏，要求陈东乡政府征收，为了工程施工不受影响，陈东乡政府只好答应给予征收。

2019年8月27日，由陈东乡政府组织永定区交通局、交投公司、监理单位、施工单位、陈东乡古龙、岩太村两委干部召开会议，研究解决公路建设红线外的用地问题，由陈东乡政府单方制作《会议纪要》一份，经参会人员会前现场核定情况，会议研究达成以下决议：1、K1+300至400下边坡红线外用地问题由业主负责；2、所有挡墙外侧4.5米内由业主负责，超出4.5米的由施工单位负责；K1+600挡墙涵洞出口已溜方，挡墙外4.5米内由业主负责，涵洞出口4.5米内由业主负责，超出4.5M的由施工单位负责，河道需砌跌水的面积由业主负责，其余由施工单位负责；K1+850段红线外用地由施工方负责；K1+900-K2+400挡墙外四点五米由业主负责，其余由施工方负责。

2019年11月，由陈东乡政府作为征收主体组织实施征收工作，将岩太公路K2+060-K+400路段东向外侧（内侧为山坡）的连片抛荒耕地全部予以征收，并制作了《陈东大水坝至岩太农村道路建设项目土地征收（耕地）补偿发放表》一份。

经现场察看，在K2+140-K+240路段前后被征收的耕地并没有造成毁灭性的、不可逆转的破坏，只有在靠近公路边的耕地表面存留一层几厘米厚的黄土。K1+585-K2+075路段4处挡墙外一条小溪，无需征地，也无地可征；K1+075-K2+400路段没有挡墙。

2019年12月9日，陈东乡政府向交投公司提交《关于申请拨付陈东大水坝至岩太农村道路红线外征地经费补助的报告》一份，报告认为：经多方努力，永定区陈东（G235线）大水坝至岩太农村道路于9月28日顺利通车。根据8月27日陈东大水坝至岩太农村道路红线外征地的会议精神，及乡工作队、古龙村两委和岩太村两委、施工方、交投公司工作人员现场测量，经初步预算，水田、林地、旱地、册内抛荒地、百香果死苗等征地补偿费用总计约需经费650,000元（其中，施工单位负责156,080元，业主单位负责493,920元）。由于乡村财政困难，为实现顺利完工建设，现特具报告，恳请贵单位给予陈东大水坝至岩太公路红线外征地经费补助650,000元为盼！经交投公司相关人员直接在该份报告上批示：按陈东乡人民政府8月27日会议纪要责任分摊执行，施工单位负责116,184元；业主单位负责465,266元，另加百香果园死苗补偿36,000元，军用光缆3,000元，合计负责504,266元，以上总计620,450元。并同意由交投公司先行拨付620,450元，由施工单位分担的征迁补偿款116,184元从下次计量款中扣除。

2019年12月23日，上述补偿款项620,450元已转入陈东乡政府的账户。2020年1月22日，东任公司依合同约定向业主交投公司申请支付第七期项目工程款时，被交投公司直接扣除上述责任分担征迁补偿款116,184元，并向东任公司出具收到分担征迁补偿款116,184元的收据一张。

另查明，施工期间，交投公司依据2016年制定的《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》，对东任公司施工质量、施工行为安全规范等问题，多次处以东任公司罚金共计17,000元，并从项目中期拨付款中抵扣。

本案在审理过程中，法庭已向本案当事人释明：对涉案被征耕地破坏的程度、补偿标准及补偿金额是否要申请鉴定。双方当事人均未作出答复。

一审法院认为，东任公司在施工过程中将清表的表土堆放在已征收土地红线以外的耕地上，是一种侵权行为，依《通用合同条款》中“由于承包人施工考虑不周或措施不当等原因而造成的超计划占地或拆迁等所发生的征用和赔偿费用，应由承包人承担”的约定，东任公司应承担赔偿责任；造成损失的受害人是耕地所有权人或者土地承包经营者（使用权人），而不是交投公司和陈东乡政府。根据债权相对性原理，应当由受害人向东任公司主张权利要求其承担侵权赔偿责任，本案属于一般侵权行为，受害人应当对堆放表土耕地损害结果（程度）、赔偿金额、能否修复及复耕费用、东任公司的行为与损害之间的因果关系等事实承担举证责任。即是交投公司代为东任公司承担赔偿责任后向其行使追偿权，同样应对上述事实承担证明责任。在本案中，东任公司的侵权行为与发包方交投公司签订的《永定区陈东（G235）线大水坝至岩太农村道路工程合同协议书》没有关联性，在涉案主体工程完工后，陈东乡政府和交投公司以东任公司在履行涉案合同过程中构成违约，以陈东乡政府通过初步预算得出道路红线外征地补偿费用总计约需经费650,000元为依据，经交投公司相关人员批示，要求东任公司分担红线外征迁补偿款116,184元并拨付工程款中扣除，理由欠妥，证据不足。此外，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见…”，由此可见陈东乡政府作为涉案征地主体并组织实施的征地行为及征地程序，与法相悖。罚款属于行政处罚行为，不是平等民事主体之间的法律行为。有权处以罚款的机关只能是相关的行政机关或法律法规授权的部门，《行政处罚法》对有权作出罚款处罚的机关及其罚款的限额和罚款的程序等进行了严格的规定，《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》属于交投公司的规范性文件，其自行设定相关处罚权，系无效行为。该《实施细则》也没有构成涉案合同的附件，对东任公司没有约束力。为此，交投公司对东任公司施工质量、施工行为安全规范等问题，多次处以东任公司罚金共计17,000元，并从项目中期拨付款中抵扣，证据不足，于法无据。综上，交投公司及陈东乡政府要求东任公司分担的征迁补偿款116,184元及处以东任公司罚金17,000元的行为，没有法律和事实依据。交投公司作为业主方是给付工程款的义务人，也是对东任公司分担征迁补偿款和罚金的收取人，以上款项应当由交投公司返还给东任公司，在本案中，陈东乡政府并不是利益相关者，东任公司要求陈东乡政府承担连带责任，理由欠妥，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第二百七十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条的规定，判决如下：一、永定交通投资发展有限公司于本判决生效之日起10日内向福建省东任建设发展有限公司支付被扣除工程款人民币116,184元；二、永定交通投资发展有限公司于本判决生效之日起10日内向福建省东任建设发展有限公司返还被收取的罚金人民币17,000元；三、驳回福建省东任建设发展有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行的债务利息。本案受理费2,963.60元，由永定交通投资发展有限公司负担。

本院二审期间，交投公司围绕上诉请求依法提交以下新证据：第一组证据龙岩市永定区陈东（G235线）大水坝至岩太农村道路工程《合同书协议书》，共66页（P1-66），证明1.根据双方公开招标文件中通用合同条款第3.5.2条、第9.1.1、第9.2.1、第9.2.11、第22.1.1、第22.1.2，专用合同条款第27条、第4.8.7、第22.1.2的约定，东任公司在施工过程中违反了合同约定，属于违约行为，交投公司有权按合同约定计取违约金，且《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》是专用合同和通用合同项下约定的合同组成部分之一，对双方均有约束力。2.东任公司在施工过程中，将清表土堆放在已征收土地红线外的耕地上所产生的后果，违反了通用合同第2.3条、第9.4.10、第9.4.11条，专用合同的条款第4.1条约定，所造成的全部侵权责任558804.75元财产损失均应当由东任公司承担，但本案中，交投公司出于施工进度考虑，在参加完成2019年8月27日陈东乡政府组织的协调会之后，只让东任公司承担116184元，是自身权利的处分，有事实和法律依据。第二组证据5份工地例会的会议纪要（第一、二、三、六、七次会议纪要）及签到表（P67-94），证明监理公司、施工单位东任公司、业主交投公司，在工程施工过程中，明确约定工地会议纪要作为合同的组成形式之一，各方均应当严格执行。在各方每月都举行的会议纪要再次确定，《龙岩市永定区公路改建工程施工单位违约处罚实施细则》明确适用本案案涉项目，是合同的组成部分，各方均应当严格遵守。东任公司接受并未提出异议，各方当事人包括本案被上诉人东任公司均有实际获取并按照该施行细则进行施工。第三组证据2018年10月1日，河南省中原公路工程监理有限公司出具的案涉工程第一份《监理工程师通知》以及东任公司2018年10月3日针对通知书出具的《监理工程师通知反馈单》；2019年4月2日、4月4日监理单位出具的《监理通知单》。2018年11月23日，河南省中原公路工程监理有限公司出具的案涉工程第一份《工作指令》及东任公司2018年11月25日针对工作指令作出的编号为001号《工作指令反馈单》及对应的照片；2018年10月8日交投公司出具的案涉工程第一份《工程部整改通知书》及东任公司在2018年10月18日出具的编号为001的《工程部整改反馈单》及对应照片一张（P95-104），证明：一、该组证据中有监理工程师通知单、工程部整改通知单、工作指令，都是案涉工程的第一份指令，都明确将《龙岩市永定区公路改建工程施工单位违约处罚实施细则》列入施工文件管理规范，适用本案案涉项目；二、该组证据能够证明在实际施工的过程中，监理单位、业主将施工单位东任公司违约的具体情形以工作指令和监理整改通知书等书面形式发送和出于违约金，东任公司收到并且作出明确的反馈意见，并提出实际整改的反馈意见，且没有提出异议；三、该组证据同时也和前面第二组证据中的会议纪要内容可以相互验证。第四组证据永定区交通运输局公路质量监督站出具的《公路工程整改通知单》、《施工单位违约处罚通知单》、《监理通知单》、福建省东任建设发展有限公司出具的《永定区陈东大水坝至岩太农村道路项目公路质量监督站整改反馈单》及对应照片、《监理工程师通知反馈单》（P105-149），证明：东任公司在施工过程中出现的不注意施工安全有：施工现场不佩戴安全帽、施工质量工艺严重不符合设计规范等在施工过程中产生严重的安全隐患，在各方共同确认下，东任公司违约事实充分、确凿，上诉人交投公司根据双方签订的施工合同以及会议纪要的约定，向被上诉人主张7份违约责任通知单每一份违约处罚单据列明的违约情形，均有明确记录和客观事实依据，东任公司有收到处罚通知单并且相应的均有作出整改的反馈，违约金额共计17000元，有充分的客观事实依据和法律依据。经庭审质证，东任公司对该四组证据的真实性均无异议，但认为不能证明交投公司的主张，陈东乡政府对该四组证据的真实性合法性关联性均无异议，同意交投公司的主张。本院经审核认为：该四组证据的真实性各方均无异议，本院依法予以采信，对其证明内容本院在说理部分一并阐述。交投公司、陈东乡政府对一审判决查明认定的事实除认为“施工单位东任公司在施工过程中，擅自将清表土堆放在已征收的土地红线外的耕地上。陈东乡政府事后组织勘查、付款的行为不是征收行为，是对东任公司在红线外堆放的表土造成侵权后果的补偿行为。《会议纪要》不是陈东乡政府单方制作，是参会方共同参加并制作出来执行的会议纪要”外无异议。东任公司对一审判决查明认定的事实无异议。

对当事人二审争议的事实，本院认定如下：根据业主单位下发的整改通知清单目录及东任公司乱弃土问题的整改通知书文件，可以证明东任公司未服从交投公司及监理单位的管理，在红线外乱弃土，对红线外土地造成损害。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”陈东乡政府无权进行土地征收，结合本案，陈东乡政府发放的征收补偿款实质是对因东任公司在红线外乱弃土造成的对村民土地损害的赔偿。《会议纪要》是参会各方就工程施工中存在的问题达成的解决意见，不能认为是陈东乡政府单方制作，应当认定是参会人员的集体意见。交投公司、陈东乡政府对事实部分的异议，本院予以采信。对当事人无异议的事实，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国民法典》于2021年1月1日施行，本案的法律事实发生在民法典施行前。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法典＞时间效力的若干规定》第一条第二款的规定，本案应适用当时的法律、司法解释的规定进行审理。本案的争议焦点为：一、扣除116184元的性质是赔偿款还是征地款，该款扣除是否有合同依据；二、上诉人收取的罚款金额是否有合同依据。现详述如下:一、根据本案在案证据，东任公司在施工过程中将清表的表土堆放在已征收土地红线以外的耕地上，是一种侵权行为，依《通用合同条款》中“由于承包人施工考虑不周或措施不当等原因而造成的超计划占地或拆迁等所发生的征用和赔偿费用，应由承包人承担”的约定，东任公司应承担赔偿责任。现陈东乡政府、交投公司为推进案涉工程的建设，已根据《陈东大水坝至岩太农村道路建设项目土地征收（耕地）补偿发放表》实际支付因东任公司在红线外乱弃土造成的对村民土地损害的赔偿，交投公司、东任公司、陈东乡政府通过会议纪要确定红线外用地由施工方（东任公司）负责，并经现场测量的方式确认东任公司在红线外乱弃土所应当对村民承担的赔偿金额为116184元（总赔偿金额为620450元），交投公司上诉主张116184元应当予以扣减，有合同与事实依据，本院予以支持。二、《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》是案涉工程施工合同的组成部分，各方当事人包括东任公司均有实际收到。该实施细则并非交投公司特别针对东任公司单独设置的文件，是交投公司在2016年出于廉政工作和现场实际施工的需要设置的一个现场施工标准，以约束现场施工人员和约束现场管理人员，并未违反法律法规的强制性规定，各方均应在实际施工过程中按该施行细则执行。在施工过程中，鉴于工程进度协调需要，总监办经常召开工地例会，参加工地例会的单位包括了业主（发包人）、监理、施工方（东任公司）、工程技术负责人等，在例会上总监办会将施工过程中的前述施工单位即东任公司的违约行为以及制作的《施工单位违约处罚通知单》，通报给所有参会方（包括东任公司），东任公司也未对违约行为表示异议。交投公司在工程进度款中根据东任公司在施工过程中违约而做出的扣除7项共计17000元的行为，符合合同约定及《永定交通投资发展有限公司施工单位违约处罚实施细则》。原判认定该17000元是行政处罚行为，属定性错误，该17000元应当认定为东任公司在施工过程中未按相应规范执行所产生的违约金，交投公司上诉主张17000元应予扣减的理由应予支持。

综上所述，交投公司的上诉请求成立，予以支持。一审判决认定事实清楚，但定性错误，应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销福建省龙岩市永定区人民法院（2021）闽0803民初641号民事判决，即“一、永定交通投资发展有限公司于本判决生效之日起10日内向福建省东任建设发展有限公司支付被扣除工程款人民币116,184元；二、永定交通投资发展有限公司于本判决生效之日起10日内向福建省东任建设发展有限公司返还被收取的罚金人民币17,000元；三、驳回福建省东任建设发展有限公司的其他诉讼请求”；

二、驳回福建省东任建设发展有限公司全部诉讼请求。

二审案件受理费2963.6元,由被上诉人福建省东任建设发展有限公司负担。一审案件受理费2963.6元变更为由被上诉人福建省东任建设发展有限公司负担。

本判决为终审判决。

二零二一年十二月二十一日

附录

附相关法条：

《中华人民共和国合同法》

第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。

依法成立的合同，受法律保护。

第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》

第一条民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。

民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。

民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。