其它类型纠纷行政裁定书

西安铁路运输中级法院

行政裁定书

（2020）陕71行终567号

上诉人（原审原告）原告陕西全力统一商贸有限公司，住***。

法定代表人程亚莉，执行董事兼总经理。

委托代理人王相彬，该公司员工。

原告咸阳全力统一都市农业股份有限公司，住***。

法定代表人王相彬，总经理。

被上诉人（原审被告）咸阳市秦都区双照街道办事处，住***。

负责人范建权，主任。

委托代理人李淼，该街办工作人员。

委托代理人任建，陕西恪普律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区XX城自然资源局，住***。

负责人索宇华，该局局长。

委托代理人张斌，该局工作人员。

委托代理人葛永祥，该局工作人员。

上诉人陕西全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份有限公司因要求确认被上诉人咸阳市秦都区双照街道办事处（以下简称“双照街道办”）、陕西省西咸新区XX城自然资源局（以下简称“XX城自然资源局”）行政强制行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1763号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院查明，根据原告向本院提交的营业执照副本复印件显示：原告陕西全力统一商贸有限公司是2004年8月11日注册成立的有限责任公司（自然人独资）。原告咸阳全力统一都市农业股份有限公司是2013年5月6日注册成立的有限责任公司（自然人投资或控股）。根据原告向本院提交的土地承包合同显示：咸阳全力统一都市农业股份有限公司与咸阳市秦都区双照街道办事处庞西村村民委员会签订了一份《土地承包经营合同》，约定咸阳市秦都区双照街道办事处庞西村村民委员会将本村194.13亩耕地租赁给咸阳全力统一都市农业股份有限公司，供其用作苗木、花卉等种植农业经营及生产。承包期限从2013年10月1日起至2033年10月1日止。2013年10月6日陕西全力统一商贸有限公司（甲方）与咸阳全力统一都市农业股份有限公司（乙方）签订了一份项目合作协议书，约定双方合作共同开发建设经营“XX城都市农业商贸观光园设项目”，甲方以已经取得的项目投资，乙方以已经从庞西村流转承包的土地使用权及自有资金投资。甲方取得双照收费站以南、庞西村以北、乾陵专线以东、312国道以西区域进行XX城都市农业商贸观光园建设项目，项目规划占地1000亩。2012年8月30日XX城都市农业和文物旅游局向陕西全力统一有限责任公司作出秦汉农字【2012】5号《关于同意建设XX城都市农业商贸观光园项目的批复》，对该公司《XX城都市农业商贸观光园项目建议书》经审核认为该项目符合XX城都市农业规划，原则同意该公司建设，并要求项目实施过程中严格按照农业部《农村土地经营权流转管理办法》和《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等法规、文件精神执行。并要求该公司尽快制定项目详细性规划，经评审后，付诸实施。2013年1月11日，陕西省西咸新区XX城规划建设环保和房屋管理局向陕西全力统一有限责任公司作出秦汉管规函【2013】3号《关于XX城都市农业商贸观光园项目的批复》，认为该项目位于XX城农林用地和文物建设控制地带内，要求该公司做好规划建设工作。2013年5月29日陕西省西咸新区XX城国土资源局向陕西全力统一商贸有限公司作出秦汉国土资函【2013】25号《关于咸阳XX城都市农业商贸观光园项目用地的审查意见》，认为根据相关批复意见，该项目是可行的，要求该公司严格落实农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》和《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》精神，积极完善相关手续。2014年9月30日陕西全力统一商贸公司与咸阳市秦都区双照街道办事处庞西村村民委员会签订一份《土地承包经营合同》，约定该村将69.35亩耕地租赁给该公司，供其用作苗木、花卉等种植生产。期限从2014年10月1日起至2027年9月30日。2014年陕西省西咸新区XX城国土资源局对陕西全力统一有限责任公司在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用秦都区XX街XX村土地建非农设施的行为进行查处，并于2015年8月14日对陕西全力统一有限责任公司作出秦汉国土资罚【2015】7号行政处罚决定书，决定没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并对非法占用的79.05亩土地处以52.7万元罚款。2017年陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局对咸阳全力统一都市农业股份有限公司在未取得合法用地手续的情况下，XX街XX村XX道博物馆项目的行为进行查处，并于2017年11月1日对咸阳全力统一都市农业股份有限公司作出秦汉国土资罚【2017】25号行政处罚决定书，决定限该公司15日内自行拆除在XX街XX村的1.02亩土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；并对非法占用的1.02亩土地处以1.02万元罚款。2018年10月16日XX城“大棚房”问题专项清理整治行动工作领导小组办公室下发秦汉“大棚房”办发【2018】4号《关于进一步加快推进“大棚房”问题拆除整改有关事宜的通知》，该通知附件中将全力统一项目列入“大棚房”问题拆除整改清单，具体整改拆除的项目有小木屋15个、温室大棚1个、戏台广场、六国苑、冷库、镇北台、钢构大棚和硬化路面共计占地34.23亩。2018年10月31日被告咸阳市秦都区双照街道办事处与陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局向陕西全力统一商贸责任有限公司作出一份限期搬离通知书，通知该公司务必于2天内自行搬离南区15个小木屋，北区戏台广场、六国苑、冷库、镇北台、钢构大棚内外及硬化地面上全部设施和物品，逾期将依法强制执行。并将该通知书张贴在涉案建筑物的墙上。2018年11月6日案涉的小木屋，北区戏台广场、六国苑、冷库、镇北台、钢构大棚及部分硬化地面被强制拆除。另查明，在本案诉讼中，被告咸阳市秦都区双照街道办事处认为该单位并未实施强制拆除行为，被告陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局认为涉案建筑物是其上级单位XX城管理委员会委托拆迁公司实施拆除的。同时根据陕西省西咸新区XX城XX委管委会内设机构设置方案文件规定，陕西省西咸新区XX城XX房XX城管委会的内设机构。同时查明，陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局在机构改革的过程中，其名称已变更为陕西省西咸新区XX城自然资源局。

原审法院认为，本案争议的焦点为：原、被告是否为本案的适格诉讼主体。首先，针对原告是否为本案适格诉讼主体的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告主张其为案涉被拆除建筑物的所有人，其提供的土地租赁合同上显示的租赁方为咸阳全力统一都市农业股份有限公司和陕西全力统一商贸公司，该证据只能证明上述两公司租赁相关土地的事实，且合同中“陕西全力统一商贸公司”与本案原告陕西全力统一商贸有限公司的名称不一致。在原告未提交证据证明“陕西全力统一商贸公司”与本案原告陕西全力统一商贸有限公司为同一公司的情况下，不能认定本案原告陕西全力统一商贸有限公司存在租赁涉案土地的事实；二原告也未提交证据证明其为案涉被拆除建筑物及其他设施的所有者或者存在其他利害关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的证据材料。本案二原告提交的证据不能证明其是本案拆除行为的相对人或者与该拆除行为有利害关系，故应认定其不是本案的适格原告。其次，通过本案庭审查明的事实，被告秦都区双照街道办事处参与制定限期搬离通知书的行为，没有证据证明该单位实施了对涉案建筑物的拆除行为；同时被告陕西省西咸新区XX城自然资源局明确表示涉案建筑物是XX城管理委员会委托相关拆迁公司实施的，且该局为XX城管理委员会的内设机构。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，即使该拆除行为为陕西省西咸新区XX城自然资源局实施，都应当以开发区管理机构为被告。对该错列被告的情形，本院在诉讼中向原告的委托代理人进行了释名，其明确表示拒绝变更。综上，原告提交的证据不能证明其符合行政诉讼法第四十九条第（一）项规定的起诉条件，本案还存在错列被告的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，遂裁定：驳回原告陕西全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份有限公司的起诉。

上诉人全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份有限公司诉称，上诉人咸阳全力统一都市农业股份有限公司（以下简称“咸阳有限公司”）与咸阳市秦都区XX街道办事处XX村委会签订了《土地承包经营合同》，约定咸阳市秦都区双照街道办事处庞西村村民委员会将本村194.13亩耕地租赁给咸阳有限公司，供其用作苗木、花卉等种植农业经营及生产，2013年10月6日，两上诉人签订项目合作协议书，约定双方合作开发“XX城都市农业商贸观光园项目”，其中上诉人陕西全力统一商贸有限公司（全力有限公司）以取得的项目投资，咸阳有限公司以已经从庞西村流转承包土地的使用权及自有资金投资。2015年8月14日，陕西省西咸新区XX城国土资源局对全力有限公司作出秦汉国土资罚【2015】7号行政处罚决定书；2017年11月1日，陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局对咸阳有限公司作出秦汉国土资罚【2017】25号行政处罚决定书；2018年10月16日，XX城大棚房问题专项清理整治行动工作领导小组办公室下发秦汉“大棚房”办发【2018】4号《关于进一步加快推进“大棚房”问题拆除整改有关事宜的通知》，该通知附件中将全力有限公司的项目列入“大棚房”问题拆除整改清单；2018年11月6日，两上诉人的建筑设施被强制拆除。上诉人认为，被上诉人强制拆除上诉人设施的行为违法。上诉人向西安市铁路运输人民法院提起行政诉讼。西安市铁路运输人民法院于2019年10月28日作出了（2019)陕7102行初1746号行政裁定，上诉人认为，一审裁定事实认定不清，适用法律错误。理由如下：第一，原审法院认定事实不清。原审法院认定上诉人主张其为案涉被拆除建筑物的所有人，其提供的土地租赁合同上显示的租赁方为咸阳全力统一都市农业股份有限公司和陕西全力统一商贸公司，该证据只能证明上述两公司租赁相关土地的事实，且合同中“陕西全力统一商贸公司”与本案上诉人陕西全力统一商贸有限公司的名称不一致。在上诉人未提交证据证明“陕西全力统一商贸公司”与本案上诉人一为同一公司的情况下，不能认定本案上诉人一存在租赁土地的事实；上诉人二也未提交证据证明其为案涉被拆建筑物及其他设施的所有者或者存在利害关系。上诉人认为原审法院认定事实不清，理由如下：首先，判定合同主体时不能仅仅依据合同文书中载明的主体进行判定，特别是当合同的签订主体具有多重身份时，还要结合合同的具体内容以及合同的实际履行情况来综合判定实际的合同履行主体。根据《最高人民法院第二巡回法庭2019年第12次法官会议纪要》，该《纪要》认定，商事活动中的职务行为不同于一般自然人之间的代理行为。法定代代表人是由法律授权，代表公司从事民事活动的主体，其有权代理或者代表公司整体意志作出意思表示，法定代表人在法定授权范围内代表公司所为的行为本质上是一种职务行为。一个有职务身份的人使用不真实的公司公章假意代表公司意志从事民事活动，该不为是否对公司产生效力，不能仅仅取于合同所盖印章是否为公司承认的真实公章，即使未在合同上加盖公司公章亦或者加盖虚假公司公章的，只要是代表公司而为的职务行为，仍应当视为公司行为，所产生的法律后果仍应由公司承担。结合本案，与庞西村村委会签订合同的公司虽是陕西全力统一商贸公司，但在陕西全力统一商贸公司并不存在的情况下，要全面综合认定合同的实际履行主体，在该《土地承包经营合同》中，有王相彬本人的签名，且王相彬亦是咸阳全力统一都市农业股份有限公司的法定代表人，对其王相彬的行为应当认定是代表咸阳有限公司，所产生的法律后果亦应该由该公司承担；同时从合同的实际履行情况来看，上诉人咸阳有限公司通过陕西省农村信用合作社每年向咸阳市秦都区XX街道办事处XX村支付租地款，且在多年的合同履行中，咸阳市秦都区XX街道办事处XX村委会亦未提出任何的异议。因此，更能认定该《土地承包经营合同》的实际履行主体是上诉人咸阳有限公司。其次，从两上诉人签订的《项目合作协议书》中亦可以得出咸阳有限公司已取得该块土地；该《项目合作协议书》已明确约定，双方愿意合作共同开发经营“XX城都市农业商贸观光园”，上诉人全力有限公司以已经取得的项目投资，上诉人咸阳有限公司以已经从庞西提出任何的异议。因此，更能认定该《土地承包经营合同》的实际履行主体是上诉人咸阳有限公司。其次，从两诉人签订的《项目合作协议书》中亦可以得出咸阳有限公司已取得该块土地；该《项目合作协议书》已明确约定，双方愿意合作共同开发经营“XX城都市农业商贸观光园”，上诉人全力有限公司以已经取得的项目投资，上诉人咸阳有限公司以已经从庞西村流转承包的土地使用权及自由资金投资，且该土地就是以王相彬的名义与庞西村签订的《土地承包经营合同》的确定的承包土地。最后，从行政处罚中行政相对人的角度亦可得出两诉人与该块地块存在利害关系；陕西省西咸新区XX城国土资源局对全力有限公司作出秦汉国土资罚【2015】7号行政处罚决定书以及陕西省西咸新区XX城国土资源和房屋管理局对咸阳有限公司作出的秦汉国土资罚【2017】25号行政处罚决定书，可以认定两诉人与该案涉土地存在利害关系，如否认两诉人与该土地的关系，则必然会涉及到【（2015】7号行政处罚决定书与【2017】25号行政处罚决定书中行政相对人的主体资格认定是否错误的问题。综上所述，一审法院仅从公司名称，未从合同的实际履行及行政处罚决定书中处罚的行政相对人，就直接认定两上诉人非本案拆除付为的相对人，属于认定事实错误。第二、原审法院适用法律错误；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的证据材料。而从一审两诉人提交的证据完全可以得出，两上诉人是就是本案的适格原告；且同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被告向两上诉人下发的行政处罚决定书以及随后的案涉建筑物的拆除行为，都已对两上诉人的权利产生实质性影响。如否认两上诉人的原告主体资格，亦应当认定【2015】7号行政处罚决定书与【2017】25号行政处罚决定书中行政相对人认定错误，既然主体都认定错误，那么该两份行政处罚决定书更应当撤销。原审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，驳回上诉人的起诉，属于事实认定不清、适用法律错误。综上所述，原审裁定事实认定不清，上诉人的起诉符合法定条件，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，特向贵院提起上诉，望判如所请。请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1763号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。

被上诉人双照街道办辩称，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院作出的行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。两上诉人不具有提起行政诉讼的原告主体资格，上诉人的上诉理由没有法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。

被上诉人XX城自然资源局辩称，一、被答辩人诉讼主体不适格本案所涉拆除的土地的承包经营方是“陕西全力统一商贸责任有限公司”而并非被答辩人“陕西全力统一商贸有限公司”或“咸阳全力统一都市农业股份有限公司”。这三家公司名称虽相似，但并不相同，本案的二被答辩人并不是合同签订方。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案两被答辩人均不是所拆土地承包经营方，其主体不适格。二、起诉对象有误，陕西省西咸新区XX城自然资源局是陕西省西咸新区XX城管委会下属的职能部门，并无独立法人资格，无法独立对外承担主体责任。故二被答辩人起诉我局有误。三、被拆除的涉案设施系违法建筑。二被答辩人在诉状中称该项目经过了XX城相关部门的审批，并有秦汉农字［2012]5号、秦汉管规函［2013]3号、秦汉国土资函［2013]25号文件为证。而实际在上述审批文件当中，均阐明“在项目实施过程中应严格依照农业部《农村土地经营权流转管理办法》、国土资源部和农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等法规精神执行，积极完善相关手续。”而该项目的实施建设恰恰木依法履行相关手续，涉案的被拆除设施正是中、省、市、新区相关文件中必须坚决彻底清理整治的“大棚房”问题。四、拆除本案诉称的设施系合法行政行为。因都市农业园南区的小木屋，北区戏台广场、六国苑、冷库、镇北台（秦驰道纪念台）、钢构棚内外及硬化地面上的全部设施属于违法建设行为，2018年10月16日向其发出的《责令限期拆除通知书》以及2018年10月31日向其发出的《限期搬离通知书》是依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国规划法》、《陕西省XX乡规划条例》及《陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》有关规定做出的，通知书里面也明确告知被答辩人，限2天内自行搬离前述建筑物及物品，逾期未搬离的将强制执行，由此产生的一切后果由原告公司自行承担。其一，依据《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”但是被答辩人并没有按照通知书里限定的时间申请行政复议或者提起诉讼，又未自行拆除，所以拆除涉案设施的行政行为是经过合法程序作出的。其二，答辩人在通知书里明确告知了被答辩人救济途径和权利，又何来被答辩人在诉状中所称的“未告知两原告任何救济途径和权利”一说。综上所述，被答辩人的起诉于法无据，于事实不符，恳请人民法院驳回其起诉。

二审中，各方当事人未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。

本院认为，本案争议焦点问题为陕西全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份有限公司是否具有原告主体资格，其起诉是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，为证明其具有原告主体资格，陕西全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份公司在起诉时提交了咸阳市秦都区XX街道XX村委会、咸阳市秦都区双照街道办事处与陕西全力统一都市农业股份有限公司三方签订的《土地承包经营合同》。但该合同仅能证明陕西全力统一都市农业股份有限公司自2013年10月1日起至2033年10月1日租赁咸阳市秦都区双照街道办庞西村土地，用于生产经营的事实。陕西全力统一都市农业股份有限公司根据该《土地承包经营合同》享有的是具有相对性的债权。因债权的实现主要靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务，债权人与被诉行政行为之间不具有行政诉讼法上的利害关系。因此，在行政机关作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权的形式具有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据以上规定，本案上诉人陕西全力统一商贸有限公司、咸阳全力统一都市农业股份有限公司均不具有提起此次诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定受理条件。综上，一审法院裁定驳回起诉，结果正确，应予维持，上诉人上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，拟裁定：驳回上诉，维持原裁定。

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长陈泉池

审判员魏国庆

审判员周玲玲

二○二〇年六月二十一日

书记员王琪

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