行政管理案一审判决书

广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

（2020）粤06行初25号

原告***，女，汉族，****年*月**日出生，住***。

委托代理人熊灿明，广东谨然律师事务所律师（委托期限仅限立案阶段）。

委托代理人程梅花，广东谨然律师事务所律师（委托期限仅限立案阶段）。

被告佛山市顺德区人民政府，住***。

法定代表人彭聪恩，区长。

委托代理人李土源，佛山市顺德区司法局工作人员。

委托代理人罗闽，广东和桂律师事务所律师。

原告***不服被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）房屋征收补偿决定，于2020年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于3月11日立案后，于同年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告***，被告顺德区政府的委托代理人李土源、罗闽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告顺德区政府于2019年8月21日作出顺府发〔2019〕49号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收补偿的决定书》（以下简称49号《房屋征收补偿决定》），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条、第二十一条、第二十六条的规定，该府依法作出征收补偿决定如下：一、依据《佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收补偿方案》（修订版）提供如下补偿方式供被征收人选择：（一）货币补偿方式。总补偿金额为1940045.77元；若被征收人未能按本决定第三条规定时间内交出被征收房屋的，则总补偿金额为1643070.97元。具体的补偿项目及金额明细详见附件1。（二）产权调换方式。1.经评估核算需补偿被征收人1177010.97元；若被征收人未能按本决定第三条规定时间内交出被征收房屋的，则补偿金额为1132010.97元。具体的补偿项目及金额明细详见附件2。2.产权调换房屋地点为顺德区大良街道振东围地块或大良街道碧桂路以东、澄海东路以北地块之一，应调换的房屋套内建筑面积为111.10㎡，被征收人按套内建筑面积7000元/㎡的价格购买。3.产权调换房屋实际套内建筑面积与应补偿的套内建筑面积的差额部分按照《佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收补偿方案》（修订版）相关规定结算。4.若因被征收人未及时完善相关手续等自身原因导致无法实施产权调换的，视为采取货币补偿方式。二、被征收人须在本补偿决定书送达之日起五日内，在上述第一条两种补偿方式中自行选择其一，并将选择结果书面提交房屋征收实施单位，逾期不选视为选择货币补偿方式。三、被征收人须自补偿方式确定后十五日内，将被征收房屋交付房屋征收实施单位。四、鉴于该房屋设有抵押权登记，房屋征收单位将对相关补偿款予以提存，被征收人须先与抵押权人妥善处理抵押关系后，再到房屋征收实施单位办理补偿款领取、产权调换房屋选房等手续。五、房屋被依法征收的，土地使用权同时收回。被征收人如不服本决定，可在本补偿决定书送达之日起六十日内向广东省人民政府申请行政复议，或者在六个月内向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法向人民法院申请强制执行。附件：1.房屋征收补偿价目表（货币补偿方式）2.房屋征收补偿价目表（产权调换方式）

原告***诉称，顺德区政府作出的49号《房屋征收补偿决定》剥夺了原告依法协商选择评估机构这一重要程序性权利，构成重大程序违法；同时补偿决定依据的评估报告非法且缺乏合法性和客观性，相应导致补偿决定缺乏合法性；另外补偿决定规定的价值补偿明显低于房屋的实际价值，行政行为明显不当。因此，原告诉请人民法院撤销顺德区政府作出的49号《房屋征收补偿决定》。具体事实和理由如下：一、被告不经同原告协商径行内定评估机构，且在选择评估机构时弄虚作假，严重侵害原告选择评估机构的程序性权利，补偿决定程序严重违法。根据《广东省住房和城乡建设厅关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》第三条的规定，被征收人协商确定评估机构的时间有30个工作日，但顺德区政府在2017年11月2日就组织摇号确定评估机构，变相剥夺了原告协商选定评估机构的权利。二、补偿决定的依据文件《佛山市顺德区****办事处新松居委会桂畔路8号颐景豪园5座501房地产拆迁估价报告》（以下简称第03086号《估价报告》）非法，该估价报告缺乏合法性、客观性，补偿决定亦随之缺乏合法性、客观性，应被撤销。作为第03086号《估价报告》估价依据的《房地产估价规范》（GB/T50291-1999）以及《城市房屋拆迁估价指导意见》等均已失效，评估流于形式，评估缺乏客观性和公正性。评估作业时间仓促，分户评估报告未进行公示，评估人员未按规定进行现场勘查，评估人员数量不满足法定要求，评估人员签署评估报告不符合规范，评估报告只选择一种评估方法，无法保证报告的科学性。三、房屋评估价值时点是2017年10月26日，但补偿决定于2019年8月作出，评估价格严重背离房屋价值，补偿缺乏合理性。同时根据立法精神，对被征收房屋的补偿、应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件，生活质量不降低为宜。但案涉房屋评估价格严重背离房屋价值，无法体现公平补偿原则。综上，请求法院撤销49号《房屋征收补偿决定》，本案诉讼费由被告承担。

原告在诉讼中提交了以下证据：1.房屋查册表，拟证明涉案房屋的基本情况及权属；2.49号《房屋征收补偿决定》，拟证明被告顺德区政府在法定协商确定评估机构期间径行内定评估机构，评估机构选择程序严重违法；3.顺建函〔2017〕1928号《关于协商选定佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》，拟证明房屋征收部门定于2017年11月2日抽选评估机构，但实际上房屋征收评估机构早在2017年10月26日之前就已经内定，评估机构选定弄虚作假；4.第03086号《估价报告》，拟证明评估报告违法，该报告不应作为补偿的依据。

被告顺德区政府辩称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，顺德区政府依法具有作出房屋征收补偿决定的职权。二、顺德区政府作出49号《房屋征收补偿决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。1.2017年10月26日，顺德区政府根据佛山市城市******线项目（新松站）建设需要，作出了顺府发〔2017〕21号房屋征收决定及补偿方案并予以公告。2.2017年10月26日，佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）发布《关于协商选定佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》，请各被征收人于2017年10月31日前往大良街道拆迁办新松驻点填写《佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构选票》，并告知如果被征收人未能按期协商选定评估机构，将于2017年11月2日通过公开摇号抽取评估机构。当天，顺德国土局的工作人员将该通知在征收范围内予以张贴公示。2017年10月31日，本项目124户被征收人中有7户被征收人填写了评估机构选票，因到期未能通过被征收人协商选定，也未能通过多数决定评估机构。2017年11月2日，顺德国土局公开抽选房屋征收评估机构，选定佛山市博顺房地产土地评估有限公司。2017年11月3日，顺德国土局在征收范围内张贴公示选定的评估机构。3.在规定签约期内，政府工作人员多次与原告就其房屋征收补偿事宜沟通协商，但因双方一直未就房屋征收补偿事宜达成共识。为合理确定原告被征收房屋的价值，评估机构对其涉案房屋进行了评估并出具报告。原告收到该评估报告后并未提出过复核及鉴定申请。4.因在补偿方案确定的签约期内未达成补偿协议，顺德区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出了本案被诉之征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。该征收补偿决定的内容包括补偿方式、补偿金额、支付期限、产权调换等，并告知了当事人复议及诉讼权利。三、原告要求撤销49号《房屋征收补偿决定》没有事实和法律依据。1.顺德区政府选择的评估机构合法。评估机构的选择先经过了与被征收人协商的程序，在协商不成的前提下，才采取摇号抽签的选取方式。2.关于评估报告作出的程序问题。第03086号《估价报告》估价作业日期为：2017年10月26日-2019年3月20日，记载作业日期的起点是以法定估价时点即征收决定作出之日。原告将此理解为评估机构在2017年10月26日已经选定并开始评估工作，显然错误。原告认为估价报告所依据文件失效，但第03086号《估价报告》显示估价依据为现行有效的《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）、《国有土地上房屋征收评估办法》。原告认为评估流于形式，但评估机构已按相关规范进行评估。第03086号《估价报告》中附有涉案住宅的现场勘察照片，足以证明评估机构进行了实地查勘。原告认为估价报告对涉案房地产所适用的估价方法不当，但第03086号《估价报告》对原告的房屋根据最高最佳使用原则分析，采用的是比较法估价，并对不适用假设开发法、成本法、基准地价系数修正法、收益法进行了原因分析。对于适用哪种评估方法进行估价更能够合理体现房屋价值属于专业性技术分析，原告对这方面的异议应当通过对评估报告申请复核及专家委员会鉴定的途径解决。3.关于评估报告估价时点问题。原告认为房屋估价时点是2017年10月26日，但补偿决定于2019年8月作出，价格背离房屋价值。第03086号《估价报告》为2019年3月20日作出，有效期是自报告出具之日起一年内，即补偿决定出具时该报告并未失效。评估机构依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《房屋征收评估办法》第三十条的规定进行估价，但原告要求参照就近区位新建商品房的价格缺乏法律和事实依据。原告对估价报告有异议，应当通过申请复核及专家委员会鉴定的途径解决。4.关于选择补偿方式的问题。原告认为侵害其选择补偿方式的权利，但顺德区政府在《佛山市城市******线项目（新松站、东乐路站）房屋征收产权调换房申购细则》中已经规定了产权调换房源情况，具体包括房源位置、面积户型、交楼标准、预计交楼时间。且在被诉补偿决定作出前，顺德区政府已经确定了产权调换的房屋楼盘，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款的规定。顺德区政府已提供了房源，并未剥夺原告选择补偿方式的权利。综上，顺德区政府作出的49号《房屋征收补偿决定》符合法定要求，请法院驳回原告诉讼请求。

被告顺德区政府向本院提交了以下证据、依据：

1.原告的房地产权证，拟证明被征收房屋的土地使用权性质为国有。

2.顺府公告〔2017〕6号房屋征收决定公告、顺府发〔2017〕21号房屋征收决定及征收补偿方案和征收红线图、现场张贴照片、珠江商报公告、网站公告截图，拟证明顺德区政府作出了房屋征收决定并予以公告。

3.《佛山市城市******线项目（新松站、东乐路站）房屋征收产权调换房申购细则》、现场张贴照片、座谈会及产权调换房材料，拟证明房屋征收实施单位于2017年10月26日作出房屋征收产权调换房申购细则并通过被征收范围张贴方式公告。2018年1月14日房屋征收实施单位举行房屋征收座谈会议向被征收人讲解补偿方案及产权调换房的情况。

4.顺建告〔2017〕90号《关于佛山市城市******线项目（新松站）征收范围内房屋调查情况的通告》、《佛山市城市******线（新松站）建（构）筑物调查明细表》、现场张贴照片，拟证明房屋征收部门对征收范围内房屋进行了情况调查并通告调查结果。

5.顺建函〔2017〕1928号《关于协商选定佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》及张贴照片、房屋征收评估机构选票及业主意见、摇珠现场照片及大良法律服务所见证书、顺建告〔2017〕104号《关于佛山市城市******线项目（新松站）公开选定房屋征收评估机构结果的通告》及张贴照片和网站公告，拟证明被征收人在规定期限未能共同选定评估机构，房屋征收部门通过摇珠选定并予以公告。

6.协商记录及人员身份证明，拟证明房屋征收实施单位工作人员与原告就补偿问题进行协商未果。

7.第03086号《估价报告》、《装修评估报告》及送达材料，拟证明对原告房屋及装修价值进行了评估并送达报告书。

8.顺府公告〔2019〕48号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收补偿决定的公告》、49号《房屋征收补偿决定》及附件、送达材料、现场张贴照片，拟证明顺德区政府作出涉案补偿决定的内容并送达原告。

经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：

原告提交的证据1-4，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。

被告提交的所有证据，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能证明顺德区政府作出征收补偿决定合法。本院对上述证据予以采信。

经审理查明：2017年10月26日，顺德区政府发布了顺府公告〔2017〕6号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收决定的公告》，将顺府发〔2017〕21号《佛山市顺德区人民政府关于佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收的决定书》《佛山市城市******线项目（新松站、东乐路站）房屋征收产权调换房申购细则》及附件征收补偿方案、征收范围平面图予以公告，涉案项目的房屋征收部门为顺德国土局，实施单位为大良街道办。上述征收决定公告及附件通过政府网站、珠江商报和被征收范围内张贴等方式进行了公示。同年8月23日，顺德国土局发布了顺建告〔2017〕90号《关于佛山市城市******线项目（新松站）征收范围内房屋调查情况的通告》，并在征收范围内张贴。同年10月26日，该局发布了顺建函〔2017〕1928号《关于协商选定佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》，并附有佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单，告知被征收人按少数服从多数原则在2017年10月31日前报送协商选定的两家评估机构，逾期协商未果将组织公开摇号抽选。在协商期满被征收人未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门于2017年11月2日公开举行了评估机构抽选会，确定了涉案项目征收补偿的评估机构，并于次日将结果张贴了通告和网站公示。2019年3月20日，评估机构对原告的涉案房地产出具了第03086号《估价报告》，确定该房地产在价值时点（2017年10月26日）的客观市场价值为1399860元。大良街道办工作人员于2019年4月17日将该《估价报告》邮寄原告，于次日签收（签收人：他人收）。2019年5月13日，评估机构对原告的涉案房地产出具了《装修评估报告》，确定室内住宅装修评估价为212909.87元。相关送达回证上记载送达时间为2019年5月16日，备注“业主已领取装修报告，但拒绝签收”。因在协商签约期限内征收部门与原告未能达成一致补偿协议，经房屋征收部门报请后，顺德区政府于2019年8月21日针对涉案房屋的征收补偿作出了49号《房屋征收补偿决定》，具体内容如前文所述。该补偿决定于同年9月5日送达原告并在拆迁范围内张贴公告。

另查明，原告的涉案房地产位于征收红线范围内，证载套内建筑面积111.1平方米、土地使用权性质为国有、房屋用途为住宅、房屋结构为钢筋混。该房屋设有抵押权登记，抵押权人为招商银行股份有限公司佛山分行。

本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十三条的规定，被告顺德区政府作为县级人民政府，依法享有对本区域内国有土地上进行房屋征收与补偿的职权。该府作出本案被诉之49号《房屋征收补偿决定》，职权依据合法，本院予以确认。本案中，综合诉讼当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为征收补偿决定作出的程序以及内容是否合法。

关于补偿程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”本案中，在征收决定所确定的协商期限内，原告与房屋征收实施单位经协商未能达成补偿协议，经房屋征收部门报请后，顺德区政府作出了被诉之征收补偿决定，其行为程序合法。原告主张被告通过摇珠确定评估机构，剥夺其协商选定评估机构的权利，评估机构选定程序违法。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成，通过多数、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《广东省住房和城乡建设厅关于实施有关问题的通知》(粤建房〔2013〕26号)第三条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在政府作出房屋征收决定并公告后30个工作日内协商选定；在规定的时间内不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人采取摇号、抽签等随机方式确定。”本案中，顺德国土局在涉案房屋征收决定作出并公告当日即2017年10月26日同时发布了顺建函〔2017〕1928号《关于协商选定佛山市城市******线项目（新松站）房屋征收评估机构的通知》，并附有佛山市房地产行业诚信系统登录备案的房地产评估机构名单，告知被征收人按少数服从多数原则在2017年10月31日前报送协商选定的两家评估机构，逾期协商未果将组织公开摇号抽选。在协商期满被征收人未能选定评估机构的情况下，房屋征收部门于2017年11月2日公开举行了评估机构抽选会，确定了涉案项目征收补偿的评估机构，并于次日将结果张贴了通告和网站公示。该评估机构的选定程序符合上述法律及规范性文件的要求，原告主张评估机构选定程序违法的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

关于补偿内容的问题。原告认为征收补偿决定低估了被征收房屋的价值，补偿不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，被征收房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，且补偿标准不低于征收决定公告之日类似房地产的市场价格。而房地产价格评估机构的选定是先由被征收人协商选定，协商不成的通过多数决定、随机选定等方式确定。同时，对评估确定的房屋价值有异议可申请复核评估，对复核结果仍有异议可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。具体到本案中，房屋征收部门在发布了协商选定评估机构的通知后，被征收人在协商期内未能按要求报送选定结果，故征收部门通过公开抽选的方式确定涉案项目征收补偿的相关评估机构符合法定要求。针对原告涉案房屋出具第03086号《估价报告》的评估机构及评估人员均具有合法资质，同时也是以征收决定公告之日作为评估时点，确定了原告涉案房屋的客观市场价值，且原告在收悉该评估报告后亦未申请复核评估及鉴定。故该评估报告所确定的原告涉案房屋的市场价值符合上述法条的规定，可以作为原告涉案房屋价值补偿的依据。关于原告对该《估价报告》的几点异议：1.原告认为在2017年11月2日进行摇珠选定前评估机构已经内定，理由是涉案《估价报告》显示“评估作业日期：2017年10月26日-2019年3月20日”。经查，该《估价报告》记载作业日期的起点是以法定估价时点即征收决定作出之日为准，原告将此理解为评估机构在该时点已经选定并开始评估工作显然错误；2.原告认为评估机构没有对涉案房屋实地查勘，理由是没有相关当事人签名的查勘记录。经查，《估价报告》中附有涉案房屋的现场勘查照片，同时在建筑物状况描述中亦记载了评估人员不能进入室内勘查的原因，足以证明评估机构进行了房屋实地查勘；3.原告认为《估价报告》对涉案房地产所适用的估价方法不当，应采用两种以上方法进行估价。经查，《估价报告》对原告房屋采用了比较法进行估价，并对不适用收益法、成本法、假设开发法、基准地价法进行了原因分析。对于适用哪几种评估方法进行估价能够合理体现房屋价值属于专业性技术分析，而非事实和法律问题，原告就该问题的异议应通过对《估价报告》申请复核及专委会鉴定的途径解决，不属于法院司法审查的范畴；4.原告认为作出征收补偿决定距估价时点属过分迟延，故《估价报告》不能作为征收补偿决定的依据。经查，估价时点为2017年10月26日是法定的，在该期间并未发生对涉案房屋估价结果产生明显重大影响的外部经济变化因素，故被诉49号《房屋征收补偿决定》以该《估价报告》作为补偿依据并无不当。另外，对于原告涉案房屋的价值补偿，顺德区政府在补偿决定中提供了货币补偿和产权调换补偿两种方式供原告选择。上述房屋价值补偿的方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，既保障了原告的选择权，也符合公平原则，本院予以确认。原告以补偿决定中产权调换补偿方式不明确为由主张剥夺其选择权，缺乏事实依据，本院不予支持。此外，顺德区政府在房屋征收补偿价目表中列明了搬迁补偿费用、临时安置补偿费用和按期签约的奖励金额，符合补偿内容的法定要求。

综上所述，顺德区政府作出的49号《房屋征收补偿决定》主体适格、程序合法、补偿内容符合法定要求，本院予以确认。原告要求撤销该房屋征收补偿决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：、

驳回原告***的诉讼请求。

本案诉讼费人民币50元由原告***承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。

审判长　　郭　赟

审判员　　潘华容

审判员　　王　慧

二〇二〇年五月十四日

法官助理　　张　靖

书记员　　王俏婷